《第一书记论坛》乡村振兴背景下农村市域治理路径探究

铁岭县大甸子镇大宝山村的第一书记  刘永睿

我是辽宁省科学技术馆派驻铁岭县大甸子镇大宝山村的第一书记刘永睿，很荣幸有此机会在辽宁党建网《第一书记论坛》上和大家分享近一年来我驻村工作的一些思考。这次想和大家交流的题目是《乡村振兴背景下农村市域治理路径探究》。

加强市域治理是近年来中国提高国家治理体系和治理能力现代化、保障和改善民生的重要举措。可见，加强和创新市域治理已被提升到极为重要的地位，并具有相关政策强有力的支撑。习近平总书记指出，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平，很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇，要不断夯实基层市域治理这个根基”。辽北农村作为基层市域治理的代表性场域，深刻影响着区域内社会的和谐稳定，对推进辽宁，乃至国家治理体系和治理能力现代化的进程具有极为重要的作用。

一、市域社会治的理论认知

（一）市域治理的概念

“市域”是指以地级市为行政区划所确定的区域范围，包含市、县、乡、村在内的所有区域。从党和国家对市域社会治理工作的部署来看，我国的社会治理领域有省域治理、市域治理、县域治理、乡镇基层治理等不同层级。市域治理介于省域治理与县域治理之间，省域、县域均是辖区全部范围内，市域自然也是包括辖区城市和乡村的全要素空间范畴。由此可见，市域应为地市级行政区划，市域的空间范畴包括辖区所有城市和乡村，而非仅指城市。

（二）市域社会治理的内涵

市域社会治理的层次构架既包含市级社会治理力量，又包含县、乡、村的社会治理力量。十九届四中全会对社会治理体系的构建的论述中，党委是领导者，政府是组织实施者，而社会组织、自治组织、人民群众等其他社会力量是积极参与者，这几类主体之间要民主协商、共建共治。纵向来看，在社会治理实践中多以县乡为主要治理单元。

二、辽北农村市域社会治建设的深层挑战

（一）权力依赖

辽北农村的市域经历了从“社会管控”到“社会治理”的转变，虽然政府对治理的控制度和参与度逐渐降低，但市域治理依然过多依靠政府主导、政府主抓。在这种模式下，“政府是通过控制来实现社会治理，而控制又必须求助于权力，以至于造成了政府的权力依赖。”良性的社会治理体系应该是政府、社会、群众积极互动，政府作为市域社会治理的“守夜人”有限参与，政府宏观引导、社会力量有序推进、人民群众积极参与，各支力量在市域社会治理中达成新的平衡，形成良性互动，防止过多的权利依赖滋生新的社会问题。

（二）布局之限

在辽北农村的市域治理实践中，存在以政法委牵头的“政法模式”和以民政部门牵头的“民政模式”。政法委牵头市域社会治理工作有其独特的优势，也存在实践缺陷。政法委作为党的机关，在协调各方、统筹推进方面更加便捷高效，相较而言也具备完善的社会治理构架和丰富的社会治理经验。但随着人民群众对社会治理的期待和要求的提高，社会治理需要更多的柔性治理，以法律规制、道德约束、平等协商等内生温和方式处理和解决社会问题，寓治理于日常服务、寓治理于生活微末。而政法模式重点在国家安全、社会安全、公共安全等方面，手段和方法多沿用机构改革前社会治安综合治理工作，内容局限、方法单一，需进一步改革创新，拓展布局。

（三）内生动力不足

市域治理的成效由外在推力和内生动力两方面的因素主导。外在推力表现为政策引导、政府推动、资源投入等形式，这决定着市域社会治理现代化的方向和路径；内生动力表现为社会成员参与社会治理、助推社会治理，充分发挥人民群众的智慧和力量。在辽北农村市域治理体系进程中，外在推力和内生动力同样重要。权力依赖的社会治理方式，政府“保姆式”包办，大幅压缩了社会力量参与社会治理的空间，缺乏鼓励引导社会力量参与社会治理的方法和机制，不能充分发挥社会组织、社区、基层群众等力量，导致社会治理内生动力不足，缺乏活力。

三、辽北农村市域社会治理的实现路径探索

（一）党建引领，充分发挥基层党组织的领导核心作用。

纵观全国成功的市域治理模式，都是牢牢抓住“基层党建+市域治理”这条主线，充分发挥党组织的组织优势，始终坚持党的领导核心地位不动摇。在实践中，要重点做好下几方面工作：一是要强化基层党组织的组织覆盖和工作覆盖，确保党的路线方针政策在市域层面贯彻落实不走样。二是要多渠道调动党员参与市域社会治理的积极性、主动性。新闻媒体要加大对优秀党员参与社会治理的宣传，多报道一些先进典型社会治理事例，从而充分发挥党员的领头雁作用，为党旗增辉。

（二）完善政府负责体制，更好地发挥市级政府承上启下的枢纽作用。

完善政府负责体制，捋顺各层级的权责利，尤其是责任清单。一是要理顺纵向架构，优化市级职能体系，更好的完善国家机构职能体系。理清国家、省、市、县区、乡镇各自的角色定位和权责清单，构建上下层级结构之间无缝衔接、有效传递的实施体系。二是要完善横向协同，注重各职能部门之间的高效协同。要坚持全链条管理，各职能部门不缺位不越位不错位。三是要推进工作创新。目前公共服务领域已推首问负责制，市域社会治理要更好地发挥市级政府的责任，就必须赋权于县区、乡镇，有效地发挥共治、自治、法治、德治、智治“五治融合”作用，不断推进组织方式、治理模式的创新，提升治理水平。

（三）提高公职人员素养，形塑人人有责、人人尽责、人人享有的市域治理共同体。

一是要不断提升公职人员能力，锤炼基层领导干部和村干部“收放自如，进退裕如”的治理能力，重点培育思想症结疏导能力、多元综合协调能力、应急事件处置能力等，做到不缺位、不越位、不错位。二是要培育治理伦理的新自觉。市域社会治理是一个经济、政治、文化、社会、生态等关系的综合变迁过程和不断合理化、伦理化的过程。培育公共精神，鼓励村民发扬志愿精神。对普通群众而言，就是要从自身做起，从身边小事做起，通过提高人文素养，来帮助他人，扶助弱小。三是要建立农村市域治理各主体之间的平等对话机制，拓宽交流渠道，通过增进各主体之间的沟通交流，精准聚焦各方诉求，找到利益均衡点，更好地提升市域社会治理现代化的成效。

（四）加强农村治理体系建设，打通服务村民的最后一公里

一是要打造乡镇、村屯相互协商的一体化平台，要解决“看得见的人管不着、能管着的人看不见”这一痛点。村屯要完善直接联系群众制度，明确村内重要事权清单，发挥村党支部政策性宣传、引导、执行作用；村党支部要定期组织村民或村民代表议事，有效参与村内治理。二是要科学划分网格，重视并化解内部矛盾。公安部门要在域范围内核准“一标三实”（标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位），在此基础上科学划分网格，并按要求配备网格员，聚焦居民最急最盼最怨问题。及时发现矛盾隐患，迅速解决村民诉求。三是要引导村民群众积极参与治理，增强村内的社会黏性和村民归属感，要组织党员干部、村民有序参与各种志愿活动，充分激发村民参与社区治理的积极性、主动性和创造性，把准微治理的“脉搏”，打通服务群众的最后一公里，夯实市域社会治理的根基。

（供稿 董晓华）

（主编 孟宪民）