新形势下破解基层党建工作发展不平衡的路径探究

中共辽阳市委党校  蒋红丹

摘要 中国共产党九十五年的历史充分表明，加强和改进党的建设是保证党恒久不衰的不竭动力，而党建工作的健康发展离不开基层组织的各个领域党建工作的均衡发展，一枝独秀不是春，百花齐放春满园。基层党建没有工作的轻重之分，目前，社会组织党建是基层党建工作的重要组成部分，但也是党建薄弱环节，因此，党建工作的平衡发展最主要的一个体现就是促进社会组织党建工作的发展。研究新形势下社会组织党建问题对于破解新形势下基层党建工作发展不均衡问题具有重大意义。

关键词  社会组织 党建 辽阳

     社会组织党建是基层党建工作的一个新领域，加强党在社会组织中工作力度对于完善党的事业、促进经济社会良性运行、实现中华民族伟大复兴具有重大现实意义。

社会组织是改革开放之后，随着经济社会发展而新产生的一类群体，相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，以社会公共活动为主要职能，亦称“新社会组织”。包括社会团体、民办非企单位、基金会、中介组织以及城乡社区社会组织等。[1]

   从目前的文献查询得知，新社会组织一词最先源于党内文件，在1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中指出，“各种新建立的经济政治和社会组织日益增多，需要从实际出发建立党的组织，开展党的活动。”[2]因此，新社会组织一词主要不是由学术界提出的。社会组织具有类型繁多、规模不一、领域分布广、社会联系多、非营利性等特点。近年来，随着经济发展，政府职能的转型，社会组织越来越多，在资源配置、服务社会、提供就业等方面发挥着越来越重要的作用。党建话语中的社会组织党建工作指的就是在新社会组织中加强党的建设工作。

党的建设是一项系统工程，如同一个严密的网络、统一的链条，需要各领域的党组织均衡发展。社会组织目前已经成为经济社会发展的重要力量，加强党在社会组织中工作力度具有重大的现实意义。

从政党政治的角度而言，作为执政党要把自己的力量渗透到社会生活的方方面面是无可厚非的，这是政党的自然行为。随着经济社会发展，在各类社会组织中从业人数已经达到就业人口的百分之七八十以上，社会组织在参与政府决策、缴纳税款等方面的作用日益突出，这表明中国共产党的基层党组织所依附的群众基础已经不仅仅局限于农村、国有企业、机关事业单位了，社会组织更是不容忽视的强大群体，其党建工作如何也将直接影响党的群众基础。同时，社会组织党建作为基层党组织建设中的重要组织部分，相比较机关、农村、企业、社区党建等领域，仍然是基层党组织建设中的薄弱环节。因此，加强社会组织党建工作不仅是扩大党对基层社会影响力、更好实现党组织政治核心地位的一种举措，也是中国共产党现代化的一种客观趋势，更是新形势下落实全面从严治党要求的必然选择。

党的十八届三中全会提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，而社会组织是在当前经济社会迅速发展阶段出现的一个引领社会治理潮流的全新主力军，是政府与市场之外的独立个体，在提供公共服务、扩大社会就业、化解社会矛盾、承担社会风险、维护社会和谐等方面发挥着重要的作用，社会组织中加大党建工作力度，必然能够进一步增强党在社会公共服务领域的治理能力，激发社会组织中有力人才资源，更好推进基层社会协同治理，有利于促进社会治理现代化。

    近年来，随着经济社会发展，我国社会组织虽然已经取得了长足进步，但是由于起步较晚，尤其是与发达国家相比，社会组织的发展依然处于落后状态，存在着规模小、结构散、专业性不强、参与社会治理不够等短板,[3] 大多数成员来自于党和政府转移人员、离退休工人，组织关系大多挂靠在原单位，或者是社会松散人员，流动性较强，管理方式和理念较为落后，高级人才尤为缺乏。加强社会组织党建工作，可以更有效整合各类服务资源，为社会组织充实党建人才加强队伍建设，进而科学地实现党组织对经济社会发展的服务引领作用，要将服务作为基本价值取向和功能定位，[4] 同时也能弥补资金技术等方面的缺陷，更有力促进社会组织自身发展。

截止2017年4月，已登记的社会组织共400家，从业人员8022人，党员总数504人。其中，社会团体41家，民办非企业162家，社会中介组织34家，社区社会组织163家。已建立党组织105个，覆盖社会组织278家，全市社会组织党组织覆盖率为69.5%。

近年来，特别是十八大以来，辽阳市按照中央、省市委的部署要求，各级政府及社会组织主管部门不断顺应形势，加大对社会组织党建工作的重视和指导，不断探索和创新党建工作模式。先后出台了《关于加强全市社会组织党的建设工作的实施意见（试行）》、《辽阳市非公有制经济组织和社会组织党建工作责任清单（试行）》、《辽阳市非公有制经济组织和社会组织党建工作考核办法》、《辽阳市非公有制经济组织和社会组织党员发展和管理工作实施意见》，并与2016年11月成立辽阳市社会组织学院，定期对社会组织相关人员进行专项培训。市委组织部将社会组织党建工作列入重要议程，积极营造推进社会组织党建工作的良好环境，有力促进了社会组织党建工作的加强。

2013年10月成立了非公经济组织和社会组织工作委员会，属市委派出机构，办公室下设在组织部，负责日常工作，党工委设书记1名，专职副书记1名，兼职副书记3名，同年6月在市委组织部成立了非公和社会组织党建工作科，并合理设置结构及人员配备，为顺利推进社会组织党建工作提供了坚实的组织保障。2016年，各县（市）区均将原非公有制经济组织党的工作委员会更名为“非公有制经济组织和社会组织党的工作委员会”，重点指导这“两个领域”党建工作的重大问题，包括组建党组织、发展党员以及党员教育管理、选派党建联络员等工作。社会组织党建工作体系建立，逐步夯实工作基础。

辽阳市按照“无组织着重抓组建，有组织侧重抓规范，已规范重点抓创新”的工作思路，根据社会组织的特点，研究制定了《社会组织党组织组建工作办法》（“1+10”配套文件），采取优先单独建、推进行业建、适当选派建、灵活联合建、个别挂靠建、零散兜底建等方式，创新了党组织设立方式。即社会组织中有3名以上正式党员的，全部单独建立党组织，正式党员不足3名的，按照“行业相近、地域相邻、有利活动、便于管理”的原则，采取行业联建、灵活组合建的方式建立党组织。对暂无党员或不具备建立党组织条件的社会组织，社会组织党工委通过选派党建工作指导员，帮助做好培养入党积极分子和发展党员工作。为了避免新组建的党组织在工作上出现盲目性，明确了社会组织党组织工作职责、党组织书记职责，使新组建的社会组织党组织和党组织负责人在实际工作中做到有章可循。

辽阳市先后研究制定了非公经济和社会组织党工委工作制度、党工委成员、委员单位的工作职责及联席会议制度、指派党建联络员、党员领导干部联系点制度、组织检查考核等制度，全力推进社会组织党的建设。2016年，印发了《关于加强我市社会组织党的建设工作的实施意见（试行）》、《退出现职或退休的党政领导干部到非公企业和社会组织从事党建工作管理办法（试行）》等配套文件，建立健全了一整套社会组织党建工作领导体系、责任体系和协调机制，明确了责任主体，完善了管理机制，形成了市委领导，组织部抓总，非公和社会组织党工委牵头，业务主管部门分头负责的上下联动、左右协调、齐抓共管的社会组织党建工作格局。

尽管社会组织党建工作取得了一定成效，但是由于起步较晚、经验缺乏，现实中还是存在很多制约其平衡发展的问题。

部分主管部门对社会组织党建工作重要性的认识有待加强。有的主管负责人抓党建主业意识不强，对社会组织党建工作重视不够，党建工作提不上日程，阻碍社会组织党建工作深入发展，重业务轻党建现象比较普遍；管业务不管党建、管党建不管业务的现象也比较突出，尤其是脱钩后，以党建工作统揽全局的制度尚未形成，党组织政治核心作用在一些行业协会商会发挥不够。

近年来，社会组织党的建设工作取得了积极进展，党组织覆盖率也大大提升。但是整体上看，社会组织里党组织有效覆盖率相对比机关、事业单位还有很大差距，还有相当多一部分社会组织中没有党组织，或者建立了党组织发挥作用不大。因为党员流动性比较强，不能及时有效保证支部活动开展，有很多业务主管单位党组织不愿意管，鉴于其党组织负责人经常是某个单位的主要负责人，有具体业务在身，常常是分身无术，导致在社会组织中开展党建工作情况并不乐观。目前党组有效覆盖率不高的问题始终是困扰社会组织党建工作平衡发展的主要瓶颈。

社会组织的一个特点就是流动性比较强，从民政局了解到，截止去年我市撤销的社会组织有十几个，而社会组织中人员的流动性更大，又因党员人数少、所占比例低，加上市场竞争大，这就决定了社会组织党组织中党员管理教育难度较大，甚至出现了很多“隐形党员”、“口袋党员”。有的党员不愿意承认自己是党员的身份，不愿正式接转组织关系，觉得“麻烦”。有的组织关系还在所隶属单位，比如一些社团组织，很多参加成员是原单位离退休老干部，有的成员是一些单位的正式在岗职工，组织关系都在原工作单位，参加组织活动也是在原单位进行，不参加所在社会组织中党组织的各项活动，所成立的党支部也是临时党支部，比较松散，流动性较强，造成党员管理教育难度较大。

有效保障不足主要体现在三个方面：一个是经费保障不足。社会组织党建工作活动经费主要来源于党员缴纳党费，有的党员组织关系在原单位，党费自然也在原单位缴纳，这样就造成社会组织党建活动党费缺乏，党组织活动跟不上党建需要；二是基础建设欠力，开展活动难。在调研和工作实践中我们发现：很多社会组织有资质、有资金、有活动，但无固定经营活动场所，致使社会组织党建工作成为空谈。有的社会组织有组织无活动，有的有活动无质量，甚至存在党建活动庸俗化倾向；三是党建专门人才缺乏。即专门的党务工作者不足。很多都是有具体业务的兼职人员，常常重视业务忽视党建，也没时间抓党建，不能把党组织内部活力充分激发出来，存在形式主义之嫌。

社会组织多为某一学术领域、某一专业、某一行业服务，自愿结成的民间组织，其组成人员来自社会不同群体，工作人员中既有专职的，也有兼职的，既有国家编制内的，也有社会组织临时聘任的，其组织特征带有明显的松散性。社会组织工作人员中党员的组织关系多数没有转到其从业的社会组织，参加社会组织的党组织生活少。一些没有单独建立党组织的社会组织不能自主开展党的活动，党员的教育管理不能经常化，没有把党的活动融入业务工作，这就造成了发挥党员的先锋模范作用发挥不明显。

社会组织党建工作是基层党组织建设的一个新的重要领域，必须引起各方高度重视，努力营造一个良好的工作氛围，在思想观念、功能定位、人员配备、制度建设等方面综合考虑，以促进党建工作整体上均衡发展。

一要按照社会组织市场化原则，打破行政色彩，激发组织内部活力。改革开放之前，中国实行的是高度集中的政治经济体制，党和政府通过单位组织来控制所有资源，并不存在真正意义上的社会空间和资源。改革开放以来，随着市场经济的发展，出现了相对自由活动空间，虽然多次要求简政放权，但是现实中政府控制的地方仍然存在很多，传统的社会组织是由党和政府组建的，在一元化领导体制下，人事任免和资源配置上很大程度上掌握在党和政府手中，但是社会组织的人员来自于社会自发组成的，更多得要体现社会组织的意愿，这样在一些官办色彩浓重的社会组织中就存在着非民主化倾向，与社会组织的市场化不符。因此，社会组织党建工作要想取得实效，必须按照市场化原则进行，转变思想观念。

二要把重点放在党建的良性运行机制上，而不是偏重短期效应。不能简单的从数字上看建立多少个党组织、其覆盖率达到多少就算完成任务，而要看真正的实际效果。看党建工作和社会组织能否良性互动，最终以党建促进社会组织发展、以社会组织发展带动经济发展。

三要树立循序渐进的理念，不能寄希望与一步到位，也不能一个模式一刀切。需要一个行业一份方案，根据具体行业情况，分类推行，这样才能激发组织活力，党建才能发挥真正作用。

一是相关部门领导要加强重视。破除个别领导同志“无所谓”心理，树立抓社会组织党建工作是事关全局的观念。各级党委要充分认识到加强社会组织党建工作的必要性和重要性，切实增强党建责任意识，形成一把手亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的责任格局。

二是加强党员管理服务建设。加强登记和培训、指导力度，为社会组织党建铺好路。辽阳市向全市社会组织全面派驻第一书记和党建工作指导员，党建工作全流程嵌入社会组织登记管理过程。即在社会组织登记时，同步采集人员（党员）信息，有力推动了社会组织党建工作的开展。

三要明确党组织功能定位。如何准确定位党组织在社会组织中功能定位是一个难题，实践中很多社会组织党组织作用发挥不明显，很大程度上源于党组织功能定位不明晰。党的十八大报告明确指出党的领导主要是政治、思想和组织的领导，在同级各种组织中发挥领导核心作用。[5] 这就说明社会组织党组织是党在社会组织中的战斗堡垒，发挥着政治核心作用。《中共中央办公厅印发关于加强社会组织党的建设工作的意见》明确指出社会组织党组织的基本职责：“保证政治方向、团结凝聚群众、推动事业发展、建设先进文化、服务人才发展、加强自身建设。”[6] 这就是社会组织党组织的功能定位，只有明确了这个问题，才能有的放矢发挥出真正的作用。

（三）创新党建工作方式

并不是说只要社会组织中建立了党组织，社会组织就一定能够发展得好，其存在的问题就能够迎刃而解，这还需要创新党建工作方式。否则，依靠党组织的行政命令，强制的方式去执行，必然不受社会组织欢迎。

一要创新组织设置方式。根据行业特点、人员情况创新党组织设置方式。辽阳市开展“百日攻坚行动”，广泛尝试区域组建、行业组建、联合组建等方式，采取就近、方便、灵活的办法组建党组织，使全市社会组织党组织组建率和覆盖率都有所突破。

二要创新党组织活动载体。抓好活动场所建设，党组织活动场所原则上要达到“八有”标准，即有党建工作档案、有党员活动场所、有党建工作设施、有远程教育平台、有党建工作标志、有党建文化体系、有党建书报杂志、有党建工作制度。因此，在规模较大、党员较多、基础较好的社会组织党组织中开展标准化活动室建设，充分利用现代科技手段，灵活多样地开展党内活动增强党组织吸引力。

三是要创新党组织负责人选配办法和流动党员管理办法。社会组织党员流动性较强的特点，决定了需要创新党组织负责人选配办法和党员管理教育办法，否则建立了一个涣散的党组织还不如不建，反而影响党的形象和威信。辽阳市通过开展“创建‘双强六好’党组织”，“党员先锋岗”、“党员责任区”等活动，把党员培养成骨干，把骨干培养成党员，把党员骨干力量培养成中层管理人员，在重点工程和科技攻关项目中发挥表率作用，增强党组织的向心力和凝聚力，从而充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

社会组织党建工作是一个系统工程，不可能一蹴而就。因此完善相关法规政策扶持是重要保障。

一要建立人才保障机制。社会组织党建工作得有人来干，有合适的党组织负责人，因此加强党组织书记和党建指导员队伍建设至关重要。辽阳市结合四类队伍不同成员特点，依托市委党校和社会组织学院，把社会组织党组织书记和党建工作指导员纳入党员干部培训年度计划中，加强人才培养，完善人才保障机制。

二是建立经费保障机制。辽阳市这方面率先取得了突破性进展，对社会组织党建工作经费提出了明确要求。首先是管理费列支。按照不超过职工年度工资薪金总额1%的比例在管理费中列支。其次是党费预算。各级党委组织部门每年党费用于非公有制经济组织和社会组织党建工作的部分，应不低于上一年度当年结存数的20%。第三是党费返还。社会组织党组织工作经费不足的，上级党组织根据社会组织规模、党员数量等，可全额或大部分返拨。第四是重点扶持经费。上级党委组织部门用于整顿软弱涣散基层党组织、重点扶持的党建项目、党建工作创新奖励、表彰先进党组织等奖补资金。第五是地方财政预算。市、县（市）区级财政部门要加强对社会组织党建工作经费的支持力度，并纳入财政预算。第六是党组织自筹。社会组织党建经费仍不足的，可争取所在社会组织支持、发动党员自愿捐助等方式，筹集党建工作经费。第七是对新建立的社会组织党组织，给予党建工作启动经费。

三是建立适当的激励和奖惩机制。将社会组织党建工作情况纳入绩效考核范围，并对考核不合格的主管部门负责人进行惩罚，对不符合要求的社会组织予以撤销。在批准社会组织党组织换届改选时，将同时检查其党组织作用发挥、党员教育管理等情况，并要求党组织报送相关情况总结；在评优评先时，对党组织和党员作用发挥好的社会组织，予以优先考虑；购买服务时，将社会组织党建工作作为一项重要的考察指标。

同时要完善社会组织党组织中的三会一课制度、发展党员制度、民主评议党员制度、党费收缴使用管理制度等，做好顶层制度设计，为社会组织更好开展工作、发挥作用提供制度保障。

[1][6]《中共中央办公厅印发关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》[N],人民日报，2015-9-29.

[2] 严宏.解读党建研究话语中的“新社会组织”[J].理论学刊，2009(11):19-23.

[3] 陈韵.社会组织党建—培育和发展社会组织的新路径[J].上海党史与党建,2016(8):15-17.

[4] 宣萱.基层服务型党组织建设：实践.问题.对策[J].中共云南省委党校学报，2016(2):117-121.

[5]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-8.

 

蒋红丹：女（1983-）汉，辽宁营口人，中共辽阳市委党校党建教研室教师、讲师，硕士研究生学历，研究方向党史党建。